Onorevoli Colleghi! - La Convenzione europea sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, firmata dall'Italia il 25 gennaio 1996, della quale è stata autorizzata la ratifica con legge 20 marzo 2003, n. 77, è stata fatta nel dichiarato intento (Preambolo, primo e secondo capoverso) di favorire una sempre maggiore uniformità fra le legislazioni degli Stati membri del Consiglio d'Europa, nell'atto di adempiere all'obbligo sancito dall'articolo 4 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo (fatta a New York il 20 novembre 1989, resa esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176), a mente del quale «Gli Stati Parti s'impegnano ad adottare tutti i provvedimenti legislativi, amministrativi e di altro genere, necessari per attuare i diritti riconosciuti dalla presente Convenzione».
      I fondamentali princìpi contenuti nella Convenzione ONU del 1989, cui quella europea espressamente o implicitamente fa riferimento, sono la preminenza dell'interesse del fanciullo (in caso di conflitto con altri interessi, articolo 3, paragrafo 1) e il riconoscimento, entro certi limiti e a determinate condizioni, di un'autonoma capacità del minorenne di stare in giudizio, di esprimere un'opinione, personalmente o a mezzo di idonei rappresentanti, e di farvi valere i propri diritti. A quest'ultimo proposito, l'articolo 12 della citata Convenzione ONU dispone che:

      «1. Gli Stati parti garantiscono al fanciullo capace di discernimento il diritto di esprimere liberamente la sua opinione su ogni questione che lo interessa, le opinioni del fanciullo essendo debitamente prese in considerazione tenendo conto della sua età e del suo grado di maturità.
      2. A tal fine, si darà in particolare al fanciullo la possibilità di essere ascoltato

 
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in ogni procedura giudiziaria o amministrativa che lo concerne, sia direttamente, sia tramite un rappresentante o un organo appropriato, in maniera compatibile con le regole di procedura della legislazione nazionale».

      Quest'ultimo principio - che può sintetizzarsi nel riconoscimento al fanciullo del diritto a un'autonoma presenza ed espressione attiva nel giudizio e, in prospettiva, ad assumere la qualità di parte in alcune procedure che lo concernono, comprese quelle di carattere familiare - costituisce l'obiettivo e la principale ragion d'essere della citata Convenzione europea del 1996, grazie alla quale gli Stati membri del Consiglio d'Europa si propongono di far partecipare attivamente i fanciulli alla formazione delle decisioni destinate a incidere più profondamente nella loro vita e, in particolare, sullo sviluppo dei loro rapporti affettivi.
      La ratifica di questa Convenzione impone, quindi, la predisposizione dei necessari strumenti per rendere effettivamente fruibile tale diritto e per promuovere e garantire un giusto equilibrio fra ruolo dei genitori, intervento delle autorità pubbliche e utilizzazione di tecniche di mediazione familiare atte ad evitare, per quanto è possibile, che ogni questione emergente si traduca in un conflitto insanabile che, come tale, debba poi formare oggetto di una decisione giudiziaria.
      Mentre altri provvedimenti normativi dovranno curare che siano resi effettivi quei diritti, anche adeguando le nostre leggi ai princìpi del giusto processo minorile, la presente proposta di legge si limita, nel quadro delle due Convenzioni richiamate e allo scopo di favorirne la pratica e completa attuazione, a istituire e a disciplinare una figura di grande interesse per la promozione, la tutela e la realizzazione dei diritti dei minori, già presente da tempo in altri ordinamenti ma non nel nostro, quale l'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, di seguito, denominata «Autorità garante».
      Sembra necessario premettere che la scelta della denominazione di «Autorità garante», in luogo di altre possibili, come difensore, tutore o rappresentante, non è casuale, ma riflette l'intenzione di evitare indebite confusioni concettuali e sovrapposizioni di ruolo con figure istituzionali (avvocati e rappresentanti del minore, come il tutore, il curatore speciale, il genitore) aventi compiti ben precisi che non devono essere soppiantati o surrogati dall'Autorità garante, figura di carattere pubblicistico il cui vasto campo di attività si colloca essenzialmente sul versante della promozione dei diritti del fanciullo in generale, senza interferenze dirette nello specifico ambito familiare o nel singolo processo, in linea con le precise indicazioni, rispettivamente, degli articoli 12 e 18 delle citate Convenzioni europea e ONU.
      L'articolo 12 della Convenzione europea, in particolare, non invita alla costituzione di nuovi apparati, con funzioni inevitabilmente incisive nel quadro dei rapporti familiari, né contempla organismi deputati alla rappresentanza e all'assistenza del fanciullo in giudizio - compiti che devono continuare ad essere svolti da apposite figure professionali - com'è reso evidente dall'elenco delle funzioni contenuto nel paragrafo 2: «a) fare proposte per rafforzare le disposizioni di legge relative all'esercizio dei diritti dei fanciulli; b) formulare pareri sui progetti legislativi relativi all'esercizio dei diritti dei fanciulli; c) fornire informazioni generali relative all'esercizio dei diritti dei fanciulli, ai mezzi di comunicazione, al pubblico ed alle persone o agli organi che si occupano delle questioni relative ai fanciulli; d) ricercare l'opinione dei fanciulli e fornire loro ogni informazione appropriata».
      Deve perciò trattarsi di un organo diretto da una eminente figura professionale e strettamente raccordato con analoghi organismi locali (regionali, provinciali eccetera), capace di ispirare autorevolmente il Governo, il Parlamento, gli organi politico-amministrativi locali e l'opinione pubblica, per orientarli verso un maggiore rispetto degli interessi dei minori.
      Per corrispondere alle necessità poste in evidenza viene quindi presentata questa

 
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proposta di legge, composta da undici articoli, il cui contenuto è brevemente illustrato di seguito. La proposta recepisce quasi integralmente il lavoro svolto da una commissione di studio costituita dall'UNICEF insieme all'Accademia dei Lincei, di cui ha fatto parte anche il proponente, e viene messa a disposizione della Camera dei deputati per un confronto con le altre proposte di legge, in vista della ormai indifferibile approvazione di una legge che faccia cessare l'inaccettabile inadempienza dell'Italia a un preciso obbligo internazionale, oltre che ad una scelta di grande civiltà.
      Articolo 1. L'istituzione dell'Autorità garante naturale per l'infanzia e l'adolescenza è espressamente raccordata (commi 1 e 2) agli strumenti internazionali citati nella premessa, al fine di consentire una migliore definizione concettuale delle competenze e per ragioni di uniformità ordinamentale sul piano internazionale, in vista dei rapporti da istituire con le analoghe autorità europee ed extraeuropee.
      Le necessarie autonomie e indipendenza dell'organo (comma 3), poste a garanzia di assoluta dedizione all'interesse dei minorenni, non escludono i controlli di compatibilità politica generale e di regolarità della gestione contabile (comma 4), né devono incidere negativamente sugli esistenti assetti di competenze (comma 5).
      È sembrato opportuno precisare che, in relazione a uno specifico atto, particolarmente significativo all'estero, riguardante l'azione svolta dal Governo a favore dell'infanzia e dell'adolescenza (il rapporto previsto dall'articolo 44 della citata Convenzione ONU sui diritti dell'infanzia), la competenza dell'Autorità garante si riduce all'espressione del parere, di carattere obbligatorio (deve essere previamente e necessariamente richiesto dal Governo) ma, ovviamente, non vincolante in senso stretto. Si ritiene che questa formulazione rispetti sufficientemente l'equilibrio delle rispettive competenze istituzionali e possa suggerire l'opportunità di previe (o frequenti) consultazioni.
      Per i medesimi fini di cui ai commi 1 e 2 è prevista, al comma 7, l'istituzione da parte delle regioni dei rispettivi garanti regionali.
      Articolo 2. Con questa norma si stabiliscono i requisiti essenziali di moralità e di competenza (comma 2) per la nomina ad Autorità garante che, allo scopo di salvaguardarne l'effettiva indipendenza mantenendone tuttavia il raccordo con il Parlamento, è fatta dal Presidente della Repubblica, sentiti i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica (comma 1). Nella stessa ottica di indipendenza effettiva, è stabilita l'incompatibilità con altre cariche, impieghi e professioni (commi 3 e 4). Si è ritenuta conveniente una durata di quattro anni del mandato, rinnovabile una sola volta per un periodo uguale (comma 5), in analogia con altri simili incarichi anche per quanto riguarda l'indennità (comma 6).
      Articolo 3. L'Autorità garante, in quanto persona fisica cui si applicano le disposizioni degli articoli 1 e 2, si distingue dall'Ufficio, avente analoga denominazione, strutturato in modo adeguato all'assolvimento dei compiti, costituito da dipendenti fuori ruolo dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche, in base a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dell'Autorità garante.
      Articolo 4. Le funzioni dell'Autorità garante sono essenzialmente quelle previste dall'articolo 12 della citata Convenzione europea sull'esercizio dei diritti dei minori e dall'articolo 18 della citata Convenzione ONU 1989 sui diritti dell'infanzia [lettera a) del comma 1].
      Un elenco più dettagliato, ma non tassativo, di esse è comunque esposto nelle lettere da b) a t) del comma 1, così da disegnare in concreto un modello di attività e di competenze avente come tratti caratteristici:

          1) la tutela e la promozione dei diritti dell'infanzia in generale [lettere b), l) e o)] e in casi particolari [lettera d)], di iniziativa o su segnalazioni provenienti da chiunque [lettera c)];

          2) adeguati poteri di indagine e di ispezione [lettere e), e f)];

 
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          3) l'impulso e la proposta per l'attuazione di misure ed interventi, da disporre o da attuare compiutamente, corrispondenti agli interessi dei minori [lettere g) e i)];

          4) il coordinamento di attività a favore dell'infanzia, promosse da altri enti e organismi [lettere h), m), p), r) e s)];

          5) l'attività di consulenza [lettera n)], di ricerca [lettera q)] e, in caso di inesistenza o di inerzia dei garanti locali, quella di supplenza temporanea [lettera t)], allo scopo di assicurare uniforme tutela ai minorenni sull'intero territorio nazionale.
      Articolo 5. Si è ritenuto, con questo articolo, di disciplinare in modo più dettagliato le modalità di esercizio ed i limiti dei poteri di indagine dell'Autorità garante, stante la relativa facilità di determinare, nello svolgimento di questa delicata attività, sovrapposizione di interventi, indebite intrusioni (ad esempio, nell'ambito familiare) o, al limite, conflitto di poteri.
      In virtù di queste norme, il potere di indagine, esercitabile direttamente o indirettamente (commi 1 e 2), è precluso in ambito familiare (comma 2). Se i risultati dell'indagine rivelano l'esistenza di elementi che giustificano l'intervento del magistrato, a questo deve essere data comunicazione (commi 3 e 4); l'Autorità garante conserva, tuttavia, il potere di svolgere gli interventi consequenziali di sua competenza (comma 5).
      Articolo 6. I poteri di consulenza dell'Autorità garante si esprimono, innanzitutto, nei confronti del Parlamento, in materia di legislazione minorile, nelle consuete forme del parere scritto e dell'audizione diretta. Il parere deve essere espresso con sollecitudine (comma 2).
      Articolo 7. Per lo svolgimento dei suoi compiti l'Autorità garante dispone di uffici e di servizi pubblici, come, ad esempio Forze di polizia, servizi sociali, Avvocatura dello Stato (comma 1) e può chiedere e ottenere collaborazione da parte di uffici e di servizi degli enti territoriali.
      Articolo 8. La ricerca tecnico-scientifica, necessaria per mantenere l'aggiornamento sui temi e sui problemi dell'età giovanile, è assicurata mediante la stipula di apposite convenzioni - che questa norma autorizza nei limiti delle disponibilità di bilancio - con gli istituti specializzati.
      Articolo 9. L'Autorità garante non sovrappone la propria attività a quella delle analoghe autorità locali, ma le coordina mediante la convocazione della Conferenza nazionale dei garanti diritti dei minori, che viene istituita dal medesimo articolo.
      La presidenza della Conferenza nazionale spetta all'Autorità garante [articolo 4, comma 1, lettera r)].
      Articolo 10. L'articolo contiene l'elenco (non tassativo) dei compiti della Conferenza nazionale dei garanti dei diritti dei minori, tendenti essenzialmente a diffondere sull'intero territorio nazionale il rispetto e la promozione dei diritti dei minori, con i necessari adattamenti richiesti dalle particolari situazioni locali.
      Fra tali compiti, meritano speciale menzione quelli inerenti alla formazione del personale [lettera e) del comma 1], e alla tenuta degli albi di persone idonee e disponibili ad assumere la funzione di tutori e di curatori speciali dei minori [lettera f) del comma 1], di cui deve essere curata la formazione e l'aggiornamento, al fine di rendere tali figure effettivamente (non solo formalmente) utili e seriamente impegnate a rappresentare e a tutelare gli interessi dei minori allorché questi compiti non possano essere svolti dai genitori.
      Articolo 11. Contiene le disposizioni di ordine finanziario.

 
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